AZ ÁLLAMPOLGÁRI RÉSZVÉTEL JOGI SZABÁLYOZÁSA MAGYARORSZÁGON *
AZ ÁLLAMPOLGÁRI RÉSZVÉTEL GYAKORLATI JOGI FORMÁI
Az államigazgatási eljárásban mindenki részt vehet, aki ügyfél, és mindenki ügyfél, akinek jogát vagy jogos érdekét az ügy érinti, legyen az magánszemély, jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkezõ más szervezet. Ennek alapján azt gondolhatnánk, hogy a környezetvédelmi szervezetek elõtt nyitva állnak a hivatalok, tetszésük szerint lapozgathatják az aktákat, indítványokat tehetnek, fellebbezéssel élhetnek, ha a határozat nem tetszik nekik stb. Ez értesüléseink szerint nem így van. Az államigazgatási hatóságok minden rangú és rendû fajtája, különösebb összebeszélés nélkül hajlik az ügyfél fogalmának megszorító értelmezésére: ügyfél az, akinek az ügybõl kifolyólag konkrét jogosultsága vagy kötelezettsége származik. (lásd a 10. példát)
| 10. példa Üdítõ ellenpélda ezzel szemben a Gyõri Reflex Egyesület, amely sok éves munkával kivívta magának azt a ma már természetesen elfogadott státust, hogy a környezetvédelmi államigazgatási ügyekben ügyfélként szerepelhet. Úttörõ szerepe azért rendkívül lényeges, mert rávilágít arra, hogy a környezetvédõ állampolgári szervezetek ügyféli részvételi jogait megtagadó hatóságok megfelelõen szilárd jogi alap nélkül járnak el másutt az országban. |
Az Áe. jogorvoslati rendszere a közelmúltban sokat egyszerûsödött, azonban még mindig eléggé bonyolult. A hibás elsõfokú határozatok kijavítása az ügyfelek kérelmére vagy - ha észreveszi - az adott szerv, illetve felettes hatósága saját kezdeményezésére történhet. A hivatalból történõ kijavításnak természetesen korlátai vannak, különben a jogbiztonság szenvedne csorbát. A hatóság kezdeményezésére történõ módosításra vagy kijavításra egy ügyben csak egyszer, a közléstõl számított egy éven belül kerülhet sor, mégpedig úgy, hogy azzal jóhiszemûen szerzett és gyakorolt jogokat ne sértsenek.
A másodfokú szerv hasonlóan hivatalból történõ jogorvoslata a felügyeleti intézkedés, amelynek további feltétele, hogy csak jogszabálysértés esetén kerülhet rá sor. Ez azt jelenti, hogy nincs helye felügyeleti intézkedésnek, ha az elsõfokú hatóság a jogszabályokat megfelelõen alkalmazta, ám az általa megállapított tényállás valami miatt nem felel meg a valóságnak, azaz a döntés megalapozatlan. A jogrendszer egészében is általában érvényesül az, hogy az elsõfokú hatóságok fõleg a tényállás helyes megállapítására koncentrálnak, a másodfok alapvetõ feladata pedig a jogszerûség, a jogegységesség biztosítása. Ez a felépítés több szempontból is logikus, célszerû. Az elsõfokú hatóságoknál jelennek meg közvetlenül a bizonyítékok, másodfokon pedig természetesen nagyobb tapasztalatú, alaposabb jogi képzettségû kollégák dolgoznak.
Az államigazgatási jogi jogorvoslati rendszerben az ügyfél kérelmére történõ jogorvoslatot fellebbezésnek nevezzük. Lényeges, hogy erre általában csak a közléstõl számított 15 napon belül van lehetõsége az ügyfélnek, sõt már e határidõ letelte elõtt is lemondhat a fellebbezési jogáról, ha a jogerõ, és ezzel a végrehajthatóság valamiért különösen sürgõs számára. Szintén nagyon lényeges, hogy a fellebbezésnek a jogerõ beálltára halasztó hatálya van. Kivételes esetben azonban a határozat azonnali végrehajtása rendelhetõ el az Áe. 63. § (2) bekezdésében felsorolt esetekben, amely ún. taxatív felsorolás, azaz kimerítõen tartalmazza azokat az eseteket, amikor a jogerõtõl független, azonnali végrehajtásra sor kerülhet.
Az ügyfél kezdeményezésére és a hivatalból végzett jogorvoslat az államigazgatási eljárásban összefonódik, hiszen a fellebbezést az elsõfokú hatóságnak kell benyújtani, és ha ez a hatóság maga is észleli a jogszabálysértést, akkor visszavonhatja, módosíthatja, kijavíthatja vagy kiegészítheti a határozatát.
Ha a fellebbezést elutasították, az ügyfél a bíróság elõtt érvényesítheti igazát, ahol a polgári bíróság elõtt a polgári eljárásjog szabályai alapján folyó perben az államigazgatási hatóság mint vele egyenrangú fél, mint alperes szerepel.
Lényeges rendelkezés, és ezúton is felhívjuk rá a figyelmet, hogy nem indíthat államigazgatási pert az az ügyfél, aki fellebbezési jogát nem merítette ki, azaz az elsõfokú határozatot tudomásulvette, vagy a fellebbezésre nyitva álló - általában 15 napos - határidõt egyszerûen elmulasztotta, ezt nem igazolta, illetve az igazolásnak nem adtak helyt.
Sokszor megkérdezik tõlünk, hogy mi a teendõ akkor, ha a jogorvoslatra azért nem nyílik lehetõség, mert az elsõfokú hatóság egyszerûen nem hajlandó határozatot hozni az ügyben. Ez az alapjában véve törvénytelen eljárás tapasztalataink szerint meglehetõsen elterjedt. Sokszor elõfordul, hogy az ügyfél kérelmére a hatóság mindössze egy udvarias, vagy kevésbé udvarias hangú levélben válaszol, amiben arról igyekszik meggyõzni õt, hogy ügye nem is ügy, vagy ha igen, akkor semmiképpen sem az illetõ hatóságra tartozik.
Ez utóbbi egyébként egy másik törvénytelenséget is magában rejt: hatáskör hiányában ugyanis az államigazgatási hatóság köteles áttenni az ügyet a hatáskörrel rendelkezõ másik közigazgatási hatósághoz ahelyett, hogy visszaküldi az ügyfélnek.
Az ún. mulasztásban megnyilvánuló törvénysértés, amirõl most szó van - számunkra úgy tûnik - voltaképpen lyuk az államigazgatási jog rendszerében. Az Alkotmánybíróságról szóló törvényben ugyan van egy "Mulasztásban megnyilvánuló törvénysértés" címû fejezet, de ez csak a jogalkotási mulasztásokra vonatkozik. Egyedi ügyekben az ombudsman felhívhatja majd a hatóságok figyelmét eljárási kötelezettségeikre, ez a jogintézmény azonban ma még nem létezik.
A kérdés megoldására a jelenlegi jogi helyzetben az ügyészségrõl szóló 1972. évi törvény 16. § (1) bekezdése nyújt lehetõséget, amely szerint az ügyész a mulasztásban megnyilvánuló törvénysértés megszüntetése érdekében a szerv vezetõjénél felszólalással élhet. Az adott hatóság a felszólalást 30 napon belül köteles elbírálni. Ha egyetért vele, meg kell tennie a szükséges intézkedést, ha nem, a felszólalást a felettes szervéhez kell felterjesztenie, és errõl a felterjesztés indokaival együtt az ügyészt is értesítenie kell.
Ismerve az államigazgatási joggal foglalkozó ún. áfeles (teljes nevükön általános felügyeleti) ügyészek szakmai presztízsét és mindennapos munkakapcsolatát az egyes államigazgatási hatóságokkal, nem csodálkozhatunk azon, hogy a felszólalások elenyészõ számban maradnak eredménytelenek.
Az általános felügyeleti ügyészi tevékenység egyéb esetekben, például vizsgálatok tartása az államigazgatási hatóságoknál (egy megelõzõ idõszak bizonyos számú aktájának kiemelése, átolvasása, a hatóság figyelmének felhívása a törvénysértésekre, javaslatok tétele), továbbá az állampolgárok legkülönfélébb törvényességi kérelmének intézése - álláspontunk szerint - komoly biztosítéka az államigazgatás törvényes mûködésének.
Az ügyészség szakmai értékelésével ellentétben politikai presztízse az utóbbi években sokat romlott, a jogalkotásban erõteljes törekvés érezhetõ az ügyészség nem büntetõjogi tevékenységének visszaszorítására, majd megszüntetésére. A mulasztásban megnyilvánuló törvénysértések orvoslásának hiányos rendszere azt példázza, hogy az ügyészség ún. általános felügyeleti (áfeles) tevékenységére nagy szükség van.