AZ ÁLLAMPOLGÁRI RÉSZVÉTEL JOGI SZABÁLYOZÁSA MAGYARORSZÁGON *
AZ ÁLLAMPOLGÁRI RÉSZVÉTELHEZ SZÜKSÉGES HÁTTÉRINFORMÁCIÓK
Mindezeket figyelembe véve, tekintsük át elõször a környezetvédelem és az állampolgári részvétel szempontjából lényeges alkotmányos szabályokat, hogy azután tekintélyükre hivatkozhassunk a többi "perfecta" jogág szabályainál.
Ráadásul az egészséges környezethez való jog a magyar alkotmányban két helyen is szerepel. Elõször az elsõ fejezetben, az általános rendelkezések között, amelyek meghatározzák az államszervezet felépítésének legalapvetõbb szabályait az államformától, a független, demokratikus jogállami berendezkedéstõl kezdve a gazdasági rendszer és a külpolitika alapelvein keresztül az olyan alapvetõ társadalmi intézményekig, mint a család, az oktatás és a szociális intézmények.
Az emberi és állampolgári jogok között a kifejlõdésük története alapján megkülönböztetünk elsõ, második és harmadik generációs jogokat.
Az elsõ generációs, legelõször teljességükben a Nagy Francia Forradalom idején megfogalmazott emberi jogok az ún. politikai szabadságjogok. Jellemzõjük, hogy az államtól nemtevést várnak el, azaz azt, hogy az emberek (eredetileg zömmel fõként csak az állampolgárok) politikai mozgásterét ne korlátozza.
A második generációs jogok az államtól aktivitást várnak el; ezek többnyire gazdasági jellegû jogok, bár mint mondtuk, a környezethez kapcsolódó jogosultságok is ide tartoznak.
A huszadik század második felében az alkotmányjog elmélete kidolgozta a harmadik generációs emberi jogok fogalmát is. Ez azon a felismerésen alapul, hogy hiába léteznek az egyes államokban az elsõ és második generációs emberi vagy állampolgári jogok, ha egyszer az állam nem tudja biztosítani azokat állampolgárainak. Ez a gondolatmenet oda vezet, hogy maguknak az államoknak is meg kell adni a megfelelõ segítséget és támogatást ahhoz, hogy az emberi jogokat biztosíthassák. A harmadik generációs állampolgári jogoknak tehát az egyes országok kereteit meghaladóan, világméretekben van értelmük. A környezethez való jog ilyen szempontból a harmadik generációs emberi jogok közé is sorolható.
E kitérõ után nézzük most az egészséges környezethez való jog szabályozását az Alkotmány XII. fejezetében. Az Alkotmány 70/D. § (1) bekezdése a következõképpen szól:
Ezt némileg kifejti a (2) bekezdés:
A környezethez való jognak az egészséghez való joggal való ilyetén összefoglalt szabályozását kétféleképpen értékelhetjük, aszerint, hogy fanyalogni akarunk vagy lelkendezni. Egyiket se mulasszuk el.
Az egészségügy és a környezetvédelem ilyen együttes szabályozása azt mutatja, hogy a környezetvédelem még nem önálló. Más országok környezetvédelmi jogainak története során sem különült el a kezdeti idõszakban a környezetvédelmi jog az egészségügyitõl, különösen pedig nem a közegészségügyitõl. Az Egyesült Államokban is így volt ez például (persze nem a közelmúltban, hanem az ötvenes években...).
Láthatjuk ugyanakkor az összeházasítás kezdvezõ oldalát is: az egészségügy és a környezetvédelem kölcsönös összefüggése alapján a környezetvédelemnek juthat az egészségügyi, különösen pedig a közegészségügyi intézményrendszer kapacitásának, forrásainak egy része. Emellett az sem baj, ha az egészségügybõl bizonyos szemlélet is átszivárog a környezetvédelembe. Például figyeljük csak meg a 70/D. § (1) bekezdésének a megfogalmazását: "testi és lelki egészség". Igen, a környezetszennyezés következményeinél is elõbb-utóbb elõtérbe kell kerüljenek a lelki következmények, hogy csak a legkézenfekvõbb példára, a zajszennyezésre utaljunk.
Persze a környezetvédelem nemcsak az egészségüggyel függ össze ilyen szorosan, hanem más társadalmi területtel is, ezért indokolt lenne önálló szabályozása alkotmányos szinten.
Felhívjuk a figyelmet a modern megfogalmazásra: nem köti a szabadságjog megadását az állampolgárok köréhez. Ráadásul az egész jogrendszert tekintve a rendelkezés ma már nem is teljesen imperfecta, hiszen lényegében errõl szól az 1992. évi LXIII. törvény, amely a közérdekû adatok nyilvánosságát konkrétan szabályozza.
Mindkét joggal, sõt általában a szabadságjogokkal kapcsolatosan fontos megjegyeznünk, hogy az egyik ember joga nem sértheti a másik ember hasonlóan alapvetõ jogait. Ennek megfelelõen mind a szólásszabadságnak, mind az információhoz való jognak megvannak a maga korlátai. A szólásszabadság például nem sértheti mások személyhez fûzõdõ jogait, nem sérthet népcsoportokat, vallási felekezeteket stb. Az információhoz való jog pedig nem sértheti a személyes adatok védelméhez fûzõdõ nyomós érdekeket. Kicsit más a helyzet a gazdasági vagy politikai érdekekbõl fakadó titkokkal, amelyeknél álláspontunk szerint adott esetben erõsebb pl. a környezeti információkhoz való hozzáférés joga. Ugyanakkor a mindennapi életben akadhatnak bonyolult mérlegelést igénylõ esetek, ahol a helyzet nem ennyire egyértelmû. Ezért az információszabadságra komoly konfliktuskezelõ gépezetet telepített a jogalkotó az adatvédelmi ombudsman személyében, illetve az adatvédelmi ügyekben lehetõvé tett bírósági út formájában.
Az a) pontban említettekhez hasonlóan emberi jogról van szó, amelynek nyilvánvalóan szintén vannak korlátai. Mások nyugalmának, indokolt és méltányolható érzelmeinek megzavarása például ilyen korlát.
A gyülekezési jogot szintén törvény szabályozza, az 1989. évi III. tv.
Felhívjuk a figyelmet a rendõrségnek való bejelentés kötelezettségére, a rendõrség megtagadási jogára, továbbá az ez ellen igénybe vehetõ soron kívüli bírósági út lehetõségére. (lásd az 1. példát)
| 1. példa Egy igen aktív óbudai szervezet vállalta, hogy megszervezi az óbudai lakótelep nyugalmát már évek óta zavaró kamionok elleni demonstrációt. A konfliktus oka az volt, hogy a kamionok a közeli, szerencsétlen helyen levõ üditõitalpalackozó üzembe jártak, és mivel az üzem forgalma az utóbbi idõben alaposan föllendült, gyakorlatilag éjjel-nappal közlekedtek. Ez egyrészt zajszennyezést, másrészt levegõszennyezést okozott. Az egyre elviselhetetlenebb helyzet megoldására irányuló államigazgatási jogi próbálkozások nem vezettek sikerre, ezért döntött az állampolgári szervezet a tömegdemonstráció mellett. A demonstrációt bejelentették a rendõrségnek, az azonban megtagadta annak tudomásulvételét azzal az indokkal, hogy a demonstrációval együtt tervezett átmeneti útlezárások mások nyugalmát és mozgásszabadságát korlátozzák, ez pedig meghaladja a gyülekezési jog adta lehetõségeket. A demonstrációt szervezõk a határozatot az utolsó elõtti napon kapták meg, azonban a Pesti Központi Kerületi Bíróság elnökhelyettese - megértvén helyzetüket - soron kívül intézkedett és hatályon kívül helyezte a rendõrség államigazgatási jogi határozatát. Az ügyre a késõbbiek során még vissza-térünk, ehelyütt csak a különféle állampolgári jogok ütközésének lehetségességét kívántuk bemutatni. |
Ismét emberi jog jellegû megfogalmazásról van szó, amit azonban az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény 8. § (1) bekezdése enyhén korrigál. A nem nemzetközi jellegû szervezetekben ugyanis nem magyar állampolgár vezetõ tisztséget nem tölthet be.
Ha megfigyeljük a 63. § szövegezését, láthatjuk, hogy már alkotmányos szinten is megjelenik a szabadságjog néhány korlátja. A törvény (nevezetesen az imént említett egyesülési törvény) meghatározza, hogy milyen célokra nem lehet egyesületet létrehozni, illetve az alkotmány szövegében az "egyesülési jog alapján" kitétel arra utal, hogy még a megengedett célú egyesületeknek is meg kell tartaniuk néhány alapvetõ demokratikus szabályt a megalakuláskor és a mûködés közben (pl. kisebbségvédelem, a szavazás formája, a közgyûlés alapvetõ hatásköre stb.). Ezekre viszonylag részletesen kitértünk az elsõ fejezetben, amikor a környezetvédelmi egyesületek létrehozásáról és mûködtetésérõl tárgyaltunk.
A panaszjogot legszélesebb értelemben véve már a közérdekû bejelentésekrõl szóló 1977. évi I. törvény is tartalmazta, és bizonyos védelmet nyújtott a közérdekû bejelentéssel vagy panasszal élõ állampolgároknak.
A korlátlan panaszjogot meg kell különböztetnünk a korlátlan jogorvoslati jogosultságtól. Ez utóbbi egy már megindult államigazgatási vagy más hatósági eljárásban az elsõfokú - vagy rendkívüli jogorvoslat esetén a másodfokú - határozat elleni jogi lehetõség, amellyel az ügyfél az adott hatóság fölött álló hatóságtól kérheti a szóban forgó határozat felülvizsgálatát.
Nyilvánvaló, hogy a hatóságok munkájának teljes ellehetetlenüléséhez vezetne, ha a jogorvoslati jogosultságot vég nélkül lehetne használni kedvezõtlen döntés ellen. Ezért a jogorvoslati jog kimerítése után a határozatok jogerõre emelkednek, ami részben elvileg kizárja megváltoztatásukat, részben pedig általában a határozat végrehajtásának kezdetét is jelenti.
A panasz ezzel szemben nem kötött eljárásjogilag, már csak azért sem, mert általában nem már megindított jogi eljárásokhoz kapcsolódik, sõt sok esetben éppen az a célja, hogy a hatóságok hallgatását megtörje.
Az állam és az állampolgárok viszonyáról az általános rendelkezések között az Alkotmány 2. § (2) bekezdése a következõket tartalmazza:
Az utóbb említett, közvetlen demokratikus intézményekre még visszatérünk a népszavazás és a népi kezdeményezés tárgyalásakor.
Most a mondat elsõ felével foglalkozunk, amely a hatalommegosztás magyarországi, illetve kelet-európai modelljének lényegét tárja elénk.
Mielõtt tehát a kormány környezetvédelmi feladataira rátérnénk, vizsgáljuk meg röviden a kormány, mint végrehajtó hatalmi ág viszonyát a többi hatalmi ághoz, azaz a törvényhozáshoz és a bíróságokhoz.
Köztudomású, hogy a felvilágosodás-korabeli politikai gondolkodók a társadalmi békének és az államszervezet "célirányos összemûködésének" biztosítékait a hatalmi ágak egyensúlyában látták. Ennek alapján sem a törvényhozás, sem a végrehajtó hatalom, sem a bírói hatalmi ág nem emelkedhet a többiek fölé, de nem is kerülhet alávetett helyzetbe azokkal szemben.
A hatalommegosztás legjobb mûködõ példája az Amerikai Egyesült Államok kormányzati rendszere, ahol a bíróság kontrollálja a jogalkotást és a jogszabályok végrehajtását, a kormányzatnak bizonyos szerepe van a bírák kinevezésében, néhol visszahívásában is, a törvények végrehajtása pedig önmagában is elegendõ befolyást jelent számára a törvényhozással szemben. A törvényhozás természetesen a törvények megalkotásával, a kormányzat vagy néhol a bírák megválasztásával, kinevezésével szintén hat a másik két hatalmi ágra - de nem uralkodik felette.
Ezzel szemben a kelet-európai országok alkotmányai más államszervezési alapelvbõl, a népszuverenitás elvébõl indulnak ki és a törvényhozás, a parlament hatalmi ágának elsõdlegességét vezetik le belõle. Ezt a felfogást tükrözi az Alkotmány 2. § (2) bekezdésének idézett elsõ tagmondata.
Ugyanakkor megemlítjük, hogy a magyar államberendezkedésben az Alkotmánybíróság létrehozása a hatalommegosztás eredeti felfogásához való közeledés jeleként is felfogható, hiszen ez azt jelenti, hogy egy bírói szervezet kontrollt gyakorol a törvényhozás, illetve a végrehajtó hatalmi ág felett.
Ezek után térjünk vissza a végrehajtó hatalom, a kormány környezetvédelmi szempontból is lényeges kötelezettségeihez, amelyeket az Alkotmány 35. § (1) bekezdés a), g) és i) pontjának egyes részei írnak elõ:
Az elsõ pont az állampolgári szabadságjogok kiegészítése a jogviszony másik oldaláról. A másodikként idézett g) pont azért jelentõs, mert, mint láttuk, az Alkotmány koncepciójában a környezetvédelem "egy hajóban utazik" az egészségüggyel.
Az elemi csapás kifejezés az i) pontban a környezeti katasztrófákat is jelenti, és ez azért különösen lényeges, mert az Alkotmány 35. § (3) bekezdése alapján ilyen veszélyhelyzetekben a kormánynak lényegében a rendkívüli állapotnak megfelelõ kiszélesített jogköre van, tehát a törvényektõl eltérõ rendelkezéseket és intézkedéseket hozhat.
Valamennyi említett kormányfeladat szempontjából fontos rendelkezés a 36. §:
Ezzel kapcsolatban meg kell jegyeznünk, hogy az érdekelt állampolgári szervezet kifejezés az elmúlt évtizedekben is létezett a jogszabályokban, azonban sohasem jelentett valódi állampolgári önszervezõdéseket. A jelenlegi történelmi szituációban viszont már megvan a környezetvédelmi szervezeteknek az esélye arra, hogy ezen a helyzeten kellõ aktivitással változtassanak. Ugyanakkor azt is látnunk kell, hogy a világon minden kormányzat számára kényelmesebb saját fiókintézményeivel egyezkedni, amelyeket "állampolgári szervezeteknek" nevez, mint nehezen kezelhetõ, sokszor kissé anarchikus valódi állampolgári önszervezõdésekkel.
Egy másik hatalmi ág, a bíróságok is kifejezett szerepet kapnak az állampolgári jogok biztosításában az alkotmány 70/K pontja alapján:
Csak elvben merül fel az a kérdés, hogy közvetlenül e paragrafus alapján polgári bíróság elõtt lehet-e keresetet indítani egy kormányszerv vagy maga a kormány, esetleg éppen a Magyar Állam ellen. A kérdés azért elvi, mert láttuk, minden alapjog mellé odahelyezhetõ a konkrét alacsonyabb rendû jogszabály, amely a jog érvényesülését biztosítja a gyakorlatban. Jogelméleti szempontból - mint erre szintén utaltunk - ezek a végrehajtó jellegû jogszabályok teszik az Alkotmány lex imperfecta szabályait teljes, a jogi norma minden elemével rendelkezõ szabályokká. Így nyilvánvaló, hogy perelni a konkrét jogszabályban megfogalmazott tényállás alapján az abban foglalt szervezet vagy személyek ellen az ott meghatározott eljárási rendben és a jogszabályban körülírt jogkövetkezmények, szankciók érvényesítése érdekében lehet. Mindezek miatt állíthatjuk, hogy a közvetlen jogérvényesítés eszközeként - bár megfogalmazása mintha erre csábítana - az Alkotmány 70/K. §-a sem használható fel.
Az állampolgári jogok országgyûlési biztosának feladata, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatban tudomására jutott visszásságokat kivizsgálja vagy kivizsgáltassa, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezzen.
Ennek az alkotmányos rendelkezésnek is megszületett már a végrehajtó törvénye, azonban az ombudsmani pozíció, jobban mondva pozíciók betöltésére mindezidáig nem került sor.
Az errõl szóló alkotmányi rendelkezést (az Alkotmány IV. fejezete) az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény tölti meg szervezeti, eljárási és részletes anyagi jogi, azaz a konkrét jogokról és kötelezettségekrõl szóló tartalommal.
Az Alkotmánybíróság feladatkörébe tartozik jogszabályok alkotmányellenességének vizsgálata meghozataluk elõtt, azaz javaslati formájukban, illetve a már meghozott jogszabályok alkotmányellenességének utólagos vizsgálata.
Erre a vizsgálatra akkor is sor kerülhet, ha egyes állampolgárok vagy azok csoportja alkotmányellenes jogszabály alkalmazása miatt jogsérelmet szenvedett, és ezért az egyéb törvényes jogorvoslati lehetõségek kimerítése után közvetlenül az Alkotmánybírósághoz fordul. Erre a jogerõs határozat kézbesítését követõ hatvan napon belül van lehetõsége az állampolgároknak.
Tévedünk azonban, ha azt hisszük, hogy az alkotmánybírósági eljárást jogvitáinkban a peres eljárás harmad- vagy negyedfokú eljárásának tekinthetjük. A panaszjoggal kapcsolatban már utaltunk az igazságszolgáltatás mûködõképességének arra az alapvetõ érdekére, hogy az ügyek túlnyomó többsége legalább a másodfokú eljárással véglegesen lezáródjon. A büntetõ-eljárásjogban és a polgári eljárásjogban a Legfelsõbb Bíróság is következetesen arra törekszik, hogy csak az egészen kirívó hiányosságban szenvedõ jogerõs másodfokú ítéletekhez nyúljon hozzá. Az Alkotmánybíróság eljárásától még ennek az igen kis százaléknak is csak a töredékében várhatnak orvoslást a jogsérelmet szenvedõk.
Be kell látnunk, hogy a kis létszámú Legfelsõbb Bíróság, valamint az esetleges létszámfeltöltés után is csak 15 tagú Alkotmánybíróság nem vállalhatja az ország peres ügyeinek eldöntését pusztán azon az alapon, hogy õk értenek hozzá a legjobban.
Konkrét jogsegélyt többnyire nem. Erre jó példa az Alkotmánybíróság 52/1993. (X. 7.) AB. számú határozata.
A határozatban az Alkotmánybíróság elutasítja a Lágymányosi Duna-híd és csatlakozó úthálózata megvalósításáról szóló 24/1992. (V. 26.) Ogy. határozat alkotmányellenességének utólagos vizsgálatát, mert az lényegében nem általános jogi norma, hanem egy konkrét intézkedés jogszabályi formába öntve. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság hatáskörének hiányát állapította meg.
Ugyanakkor a más hatóságok elõtt, a konkrét (lex perfecta) jogszabályok alapján folyó ügyekben az alkotmányos alapjogokra való hivatkozás kiváló alapot teremthet a mindig többértelmû jogi helyzet, illetve szabályozás helyes értelmezéséhez, a kedvezõ döntéshez. A jelenlegi részletesebb alkotmányos rendelkezéseket egyre több államigazgatási jogi kérelemben, fellebbezésben vagy polgári jogi, büntetõjogi perbeszédben látjuk viszont, és megállapíthatjuk, hogy komoly mértékben járulhatnak hozzá a sikerhez.
Elképzelhetõ, hogy az alkotmányos alapjogok szervezeti biztosítékai közül az ombudsmani intézmény, ha mûködési rendje a gyakorlatban is látható lesz, komoly segítséget jelent majd az állampolgári jogok, azon belül is az egészséges környezettel kapcsolatos alapjogok érvényesítésében. Ez annál is inkább így van, mert a környezetvédelmi kódex tervezete külön környezetvédelmi ombudsmani intézmény bevezetését kívánja elérni, amihez nagy reményeket fûzhetünk.