AZ ÁLLAMPOLGÁRI RÉSZVÉTEL JOGI SZABÁLYOZÁSA MAGYARORSZÁGON *
AZ ÁLLAMPOLGÁRI RÉSZVÉTELHEZ SZÜKSÉGES HÁTTÉRINFORMÁCIÓK
A környezetvédelmi szervezetek, a környezetvédelmi problémákkal találkozó állampolgárok számára az elsõ kérdés az, hogy jogi vagy jogon kívüli eszközökkel próbálják-e megoldani azokat.
Ha ezt az elsõ kérdést rosszul válaszolják meg, vagy föl sem teszik, akkor esetleg rendkívül sok felesleges erõfeszítést tesznek, látszólag értelmetlen ellenállásba ütköznek, az ügyük nem halad. Nem a világ esküdött össze ellenük, nem is arról van szó, hogy a hagyományos állami, jogi felépítmény alapjaiban hibás, csupán rossz eszközhöz nyúltak.
Elõfordulhat, hogy költséges peres eljárást kezdeményezünk akkor, amikor társadalmi, politikai eszközökhöz kellett volna nyúlnunk. Például egy önkormányzati helyi politikai döntést kellett volna kicsikarnunk - a döntés a jogi procedúra alatt zavartalanul megszületett, és mire rájövünk a tévedésre, már végre is hajtották azt.
Hasonlóképpen gyakori állampolgári tévedés a büntetõjog lehetõségeinek a túlbecsülése, pedig ha tisztában lennénk a bizonyítás és az okozati összefüggés szigorú követelményeivel a büntetõjogban, nem fordulnánk a rendõrséghez olyan ügyben, amelyekben az elkövetõk valójában csak távoli összefüggésben állnak a bekövetkezett eseménnyel, ráadásul még ez sem bizonyítható kétséget kizáróan. Az ilyen ügyekben a nyomozó hatóság néhány hónap elteltével semmitmondó, nyomozást megtagadó határozatot bocsát ki, és közben az ügy el is alszik. Senkit sem érdekel már, elveszítettük például annak a lehetõségét, hogy az "elkövetõk" ellen hatékony sajtókampányt indíthassunk.
A jogi eszközök hibás alkalmazásának másik tipikus esete az, amikor általánosságban megfogalmazott, kicsit mindenkit, de konkrétan senkit sem érintõ ügyekben hatósági eljárásokat kezdeményezünk. Szemben az elõzõleg említett két példával, amikor a jogszabályok nem terjednek ki az adott életviszonyra, azaz a kérdés jogilag irreleváns, az ilyen esetekben maguk a kérdéses életviszonyok nem tisztázottak eléggé, jogi szakkifejezéssel élve: a tényállás hiányos vagy megalapozatlan. Az ilyen eljárások a felelõsségre vonható, kötelezhetõ személyek, az elkövetett cselekmények, a cselekmények által közvetlenül és bizonyíthatóan okozott károk tisztázatlansága miatt nem sok sikerrel kecsegtetnek. Ilyen esetekben inkább gondolnunk kellene a sajtó, a nevelés, a jól szervezett és megalapozott tömegdemonstrációk stb. erejére.
Mindezekkel egyáltalán nem akarjuk azt mondani, hogy az állampolgári szervezetek pusztán a társadalmi nyomásgyakorlás eszközeivel éljenek. Ellenkezõleg: helyes, ha eszköztárukban a jogi fenyegetések, a jog adta lehetõségek is szerepelnek.
Sokszor elõfordul ugyanis az elõzõkben bemutatott példák ellenkezõje is: az állampolgári szervezetek hatalmas energiával tömegdemonstrációkat szerveznek, szórólapokat terjesztenek, lobbiznak stb., holott a jogász számára napnál is világosabb, hogy egy viszonylag egyszerû kártérítési perrel, szabálysértési feljelentéssel, egyéb államigazgatási eljárással, töredéknyi pénz és idõ árán is célt érhetnének.
A kétfajta tevékenység határainak tisztázása érdekében a továbbiakban megkíséreljük bemutatni a környezetvédelem szolgálatába állítható jogi lehetõségeket, és érzékeltetni a jog korlátait.
A tág értelemben vett környezetvédelmi jogi összefoglaló közreadásával azt a talán kissé idealista vélekedésünket is kifejezésre akarjuk juttatni, hogy a jog ismerete és alkalmazása egyre inkább az állampolgárok életének részévé válik.
A környezetvédelemért elkötelezett emberek között éppen sok olyan barátunkkal találkozhatunk, aki természetesnek veszi, hogy a jog, a társadalmi konfliktusfeloldás, konfliktuskezelés e nagy és bonyolult rendszere egyre jobban része mindennapjainak. Talán az õ számukra sem haszontalan, ha a részletszabályok elõtt egy kis általános jogelméletet tárgyalunk.
Ezenkívül a jog egyik leglényegesebb, gyakran mégis figyelmen kívül hagyott sajátossága: rendszerjellege. E rendszerjellegrõl a jogkeresõk vagy más szempontból jogalanyok, de a jogalkotók is gyakran elfeledkeznek.
Sokszor elõfordul, hogy a jogkeresõ állampolgár értelmetlennek véli az ügyével kapcsolatos összes jogszabályt teljes mértékben áttanulmányozni, pusztán a konkrét esetre vonatkozó szabályt akarja megismerni. Holott az egyedi jogszabály olyan, mint egy célzás, mint egy rejtett utalás. Nem hivatkozhat állandóan a jogrendszer egészének összefüggõ szabályaira, de például a hatóságok jogkörét, az ügyfelek jogképességét, a képviseleti jogosultságot, az okirati kellékeket, az illetéket és egy sor más hasonló jellegû általános szabályt egy adott rendelkezés mintegy ismertnek feltételez. Ráadásul a jog nem ismeretére senki sehol nem hivatkozhat sikerrel, mert bár a hatóságok készséggel elhiszik, hogy az ügyfél jóhiszemûen volt tudatlan, ilyesfajta kimentés bevezetése alapjaiban kérdõjelezné meg a jog mûködõképességét.
A jog figyelemreméltóan ellenáll akár az elméleti, akár a gyakorlati erõszaknak, amikor valamilyen pragmatikus cél érdekében - egy társadalmi probléma gyors és radikális kezelése - úgy kívánják felhasználni vagy értelmezni, hogy közben nem veszik figyelembe rendszerjellegébõl adódó belsõ törvényszerûségeit. Semelyik jogalkotó sem függetlenítheti magát a jogrendszer törvényszerûségeitõl. Amikor egy új jogszabályt alkot, ideális esetben ismernie kell az összes megelõzõt a római jog óta, de legalább a hatályban levõket. Ezt a szabályt sajnos csak azok a titkárnõk és joggyakornokok ismerték meg eléggé alaposan a mindennapi gyakorlatban, akik az utóbbi években arra kényszerültek, hogy a Hatályos Jogszabályok Gyûjteményének lapjait cserélgessék. Ezek az emberek egy-két havonta több tonna papírt mozgatnak meg az országban. Ennyit kell ugyanis kicserélni a gõzerõvel folyó jogalkotási folyamatban. A cserék szükségességének két fõ forrása van: a jó jogszabályok és a rosszak. A jó jogszabályok valódi mûködéséhez módosítani kell a velük összefüggésben levõ hatályos jogszabályokat. A rosszakról csak a gyakorlati élet fiaskói után bizonyosodik be, hogy ütköznek a korábbiakkal, ezért vagy ezeket, vagy azokat módosítani kell. Egyszerûbb az újabbat - akkor aztán majd másokkal fog ütközni. Hiába, a jogrendszer törvényszerûségeit igen nehéz megkerülni.
Mindezek figyelembevételével a gyakorlati környezetvédelmi szakjogi ismeretek elõtt megpróbálunk kialakítani bizonyos szemléletet magáról a rendszerrõl. Ha sikerül elfogadható vázat adnunk a jogrendszerrõl, az egyes jogágak egymás közötti viszonyáról, akkor az arra épített gyakorlati tapasztalatok többször hasznosabbak lehetnek, mint a sporadikus, összefüggéseibõl kiragadott esetek.
E hatóságok legfõbb jellemzõje az, hogy az állampolgárokkal szemben kötelezõ érvényû döntéseket hozhatnak, és ezek kikényszerítésére végsõ soron az állami erõszakszervezet minden eszköze megvan a számukra. A jogszabályok kikényszerítésének a történelem folyamán számos formája alakult ki. Mivel a kikényszerítés, legalábbis a kikényszeríthetõség a jog fogalmának központi eleme, ezért az állami kényszer - jogi szakkifejezéssel élve: szankció - különféle formái struktúraképzõ tényezõk. A szankciók különféle alapvetõ fajtái meghatározzák a jogrendszer alrendszereit, a jogágakat. Jellemzõ eszközökkel él a büntetõjog, a polgári jog és az államigazgatási jog. Nagyjából ez a három alapvetõ típus az, amely a jogrendszert alkotja, a további jogágak ezek kombinációi.
Az államigazgatási jog által alkalmazott kényszer egyrészt enyhébb, másrészt kevésbé kategorikus, több kivételt, kimentési lehetõséget ismer. Jellemzõ az államigazgatási jogra a bírságok kiszabása, a különbözõ engedélyek kiadása, visszavonása, bizonyos cselekmények végrehajtására kötelezõ határozatok hozatala stb.
A jogágak rendszerében a polgári jog a másik szélsõség a büntetõjoghoz képest: a kényszer tulajdonképpen az esetek nagy többségében csak szimbolikus, bár az állami kényszer a bírósági végrehajtó személyében egyre nagyobb szerepet kap a gazdasági életben. A polgári jog mégis fõként az állampolgárok által szabad elhatározásukból vállalt vagyonjogi kötelezettségek mögött áll, és a vitás esetek megoldásában igyekszik segíteni. A polgári jogban domborodik ki legjobban a jog konfliktusfeloldó szerepe.
A továbbiakban az egyes jogágak keretein belül maradunk, azonban talán nem kell már attól tartanunk, hogy a fától nem látjuk az erdõt. Igaz, egy-egy rubrikában forgolódunk, de remélhetõleg végig tudatában leszünk annak, hogy ez csak egy része, alrendszere a jognak.