A jogi folyamatok

Az utóbbi néhány évben jelentõs fejlõdést figyelhetünk meg a közép- és kelet-európai országok jogrendszerében. Gyakorlatilag a térség minden országában vagy egy teljesen új alkotmányt fogadtak el, vagy a hatályban levõt módosították olyan mértékben, hogy a szocialista korszak ismertetõjegyei felismerhetetlenné váltak. Néhány esetben maguk az országok újultak meg, például Szlovákia a történelem folyamán elõször irányítja függetlenül saját magát (ideértve a háború ideje alatt létezett köztársaságot), de így van ezzel Szlovénia és Macedónia is.

A szocialista korszakból megmaradt jogszabályok a térség minden országában szükségszerûen megtalálhatóak azért, hogy az állam mûködõképességet biztosítsák. Az új alkotmányok többségében minden olyan régi jogszabály, ami összeegyeztethetõ az új alkotmányos renddel, hatályban marad mindaddig, amíg meg nem változtatják. A valóságban ez sok zavart okoz az átmeneti idõszak alatt mivel vagy az igazságszolgáltatási rendszer hibái miatt vagy pusztán tehetetlenségbõl olyan jogszabályok is alkalmazásra kerülnek, melyek az új törvényekkel nem egyeztethetõk össze. Ráadásul a választópolgárok, valamint a nemzetközi politikai, pénzügyi és emberi jogi szervezetek nyomására az új jogszabályok kidolgozása túlságosan gyors ütemben történik. Ez egyszerûen lehetetlenné teszi, hogy az új jogszabályok minden tekintetben megfelelõek legyenek, aminek az az eredménye, hogy az új jogrendszer keretei között ezek az új jogszabályok következetlenek. Az új törvénytervezetek és módosítások száma ömagában is óriási, ami miatt az átalakulás - legalábbis jogi szempontból - hosszan elhúzódó folyamat lesz a közép- és kelet-európai országokban. Természetesen az újonnan megválasztott Országgyûlés az állam átalakulása szempont-jából döntõ fontosságú törvényeket gyorsabban fogadja el. Ez annyit jelent, hogy a mély szervezeti változtatásokra vonatkozó, problémásabb jogszabályok többségének megalkotása késõbbre halasztódik.

1989-ben, amikor a térség országaiban addig uralkodó szocialista és kommunista kormányok sorra buktak meg, a környezetvédelem népszerû és érzelmileg támogatott kérdés volt. Azokban az országokban, ahol a jogalkotás területén létrejött a konszenzus, az elfogadott törvények között voltak olyanok is, amelyek a környezet védelmét kívánták elõsegíteni (mindenekelõtt a jogérvényesítés és a végrehajtás rendszerének fejlesztésével). Azokban az országokban azonban, melyek szûkölködtek a szükséges anyagi forrásokban, vagy ahol a gazdasági jogszabályok kialakítása vált a legfontosabb feladattá és így a környezetvédelem kérdése elvesztette kivételesen elõnyös pozícióját, az ígéretes lehetõség elveszett. Ezekben az országokban a szocialista korszakban hatályban levõ környezetvédelmi jogszabályok kerülnek módosításra, lassabb ütemben.

Ennek ellenére azt mondhatjuk, hogy a környezetvédelmi jogszabályok reformja kétségtelenül nagyot lépett elõre. Néhány jelentõs kivételtõl eltekintve általában egy környezetvédelmi kerettörvény került elfogadásra, amely meghatározta az általános alapelveket és az igazgatási rendszer felépítését. Ezt elõször a környezetvédelmi hatásvizsgálatra vonatkozó jogszabályok kialakítása során használták fel, majd a korábbi szocialista korszakban alkotott közegek szerinti jogszabályok teljes revíziója következett. Míg a törvényelõkészítõ eljárások gyors ütemben haladnak, az igazságügyi minisztérium jogi osztályainak és a parlament jogi bizottságainak anyagi lehetõségei korlátozottak. Következésképpen a nem alapvetõ politikai jelentõségû jogszabályok kialakítása késõbb kerül sorra.

Ami az állampolgári részvételt illeti, a térségben igyekeztek az általános alapelveket belefoglalni a kerettörvénybe. Ezek az általános alapelvek magukba foglalják az állampolgári részvételt a döntéshozatali eljárások során, a kompenzációra való jogot környezetvédelmi károkozás esetén, a részvételi jogot környezetvédelmi tervezés és a politika kérdéseinek megtárgyalása során helyi és sokszor országos szinten egyaránt, valamint a környezetvédelmi információkhoz való hozzájutás jogát. Az állampolgári részvétel általános elve a döntéshozatali eljárások folyamán a környezetvédelmi hatásvizsgálatra vonatkozó szabályokon keresztül jutott el a gyakorlatba.

A legtöbb közegek szerinti és a szennyezést bizonyos mértékig engedélyezõ jogszabály nem rendelkezik az állampolgárok részvételérõl. A jogszabály-tervezetek kidolgozóinak az volt az álláspontja, hogy az állampolgárok szerepe és jogai a szóban forgó tervezetek jóváhagyásának kezdeti szakaszában érvényesülnek. Ha a várható környezeti hatásokat ebben a kezdeti szakaszban már figyelembe vettük, a további engedélyezés során az állampolgári részvételre nincs szükség. Néhány országban a környezeti hatásvédelmi tanulmányokra vonatkozó jogszabály azonban elõírja, hogy a környezetvédelmi hatástanulmány meghatározott idõ múlva vagy akármilyen tervezett változás vagy új tevékenység megkezdése esetén ismételten kötelezõvé válik. Az ilyen jogszabályok értelmében az állampolgárok jogosultak arra, hogy a várható hatásokat meghatározott idõszakonként felülvizsgálják. Néhány esetben az állampolgár még arra is jogosult, hogy kezdeményezze egy már meglévõ üzem új környezetvédelmi hatásvizsgálatát.

A fent említett jogi fejlemények fontos lépéseknek számítanak ugyan, a jogszabályok hatékony érvényesítése nélkül viszont nem jelentenek megoldást a társadalom problémáira. Egészen napjainkig az új környezetvédelmi jogszabályokat a régió csak nagyon kevés országában alkalmazták a gyakorlatban is. Ugyanez a helyzet az olyan jogszabályokkal is, melyek alapvetõ emberi jogokat érintenek. A legtöbb esetben az illetékes minisztériumok még nem bocsátották ki a regionális hatóságok számára azokat a jogszabályokat és irányelveket melyek az új jogszabályokban lefektetett általános alapelvek érvényesítésének módját szabályozzák. Néhány esetben a jogszabályok ugyan már kihirdetésre kerültek, de a gyakorlatban csak lassan kezdték el alkalmazni õket. A szabványok és jogszabályok magasabb szinten való érvenyesítése azonban további jelentõs összegeket igényel. Ezen kívül az igazságszolgáltatás rendszerén belül a hatóságok és állampolgárok jogainak védelmére irányuló joggyakorlatot is ki kell alakítani.

Az információáramlás szabadságára vagy a nyilvános információkhoz való hozzájutásra vonatkozó jogszabályok a térségben nem kerültek széles körû alkalmazásra, bár számos nemzetközi megfigyelõ ennek ellenkezõjét jósolta néhány évvel ezelõtt. Sok ország alkotmánya és környezetvédelmi törvénye csak általános megállapításokat tartalmaz az információhoz való hozzájutásra vonatkozóan. Az alkotmány ezekben az országokban ugyan elõírja, hogy az információáramlás szabadságának elvét törvénybe kell foglalni, ez az alapelv általában még nem öltött testet ténylegesen érvényesíthetõ jogszabályok formájában. Számos esetben az általános vagy környezetvédelemre vonatkozó információk áramlásának szabadságára vonatkozó törvények már átmentek az elõkészítés különbözõ fázisain, de mindig politikai akadályokba ütköztek. Ez valószínûleg azért van így, mert a jogalkotók általános felfogása szerint a jelenlegi nehéz gazdasági helyzetben az ilyen rendelkezések felesleges terhet rónak a törvényhozásra.

A környezetvédõk folyamatosan azt állapítják meg, hogy az állampolgári részvételt akadályozó leglényegesebb tényezõ a szükséges információk hiánya. Az információáramlás nemcsak az állampolgári szervezetek és a hatóságok között nem létezik, de ugyanúgy nincs meg az állampolgári szervezetek között, valamint az állampolgári szervezetek és az állampolgárok között sem. Úgy tûnik, a környezetvédelem kérdéseiben való állampolgári részvétel erõsítésének kulcsfontosságú feltétele, hogy az állampolgárokat megismertessük az ezen a területen általuk érvényesíthetõ jogaikkal és a jogok gyakorlásának módjával.

Ugyancsak akadályozó tényezõ az, hogy semmiféle politikai hajlandóság nem mutatkozik az államigazgatási jog és eljárási rendszer megreformálására. A térség országaiban a független és pártatlan bírósági eljárás magasabb szintû feltételeinek megvalósítása nagyon lassú folyamat. Ennek oka valószínûleg nem szándékos késedelem, hanem az ilyen feladatok nagy száma, technikai bonyolultsága és az elõkészítés idõigénye. Ezen kívül az olyan reformok, melyeket egyéb nemzeti érdekek is diktálnak - például az Európai Unióhoz való csatlakozás -, az átalakulás szempontjából nem döntõ fontosságúak.

Amikor a jelenlegi államigazgatás jogi kereteirõl van szó, a különbözõ országok jogi szakértõi meglehetõsen eltérõen nyilatkoznak arról, hogy egy adott ügyben az érdekelt fél milyen feltételek mellett léphet fel a hivatalos ügyfél státuszában. Néhány országban (például Lengyelországban) a hivatalos ügyfél státusza egy bizonyos kapunak számít, amelyen mindenképpen át kell jutni ahhoz, hogy valaki széles körû eljárási jogokkal rendelkezzen. (Ide tartozik a tanúkihallgatás, az információhoz jutás és a végsõ döntés megfellebbezésének joga.) Lengyelországban, a Cseh Köztársaságban és néhány más országban egy egész tudományág fejlõdött ki a jogi érdekeltség fokozatainak meghatározására.

Számos más országban azonban értetlenséggel találkozunk ha a hivatalos ügyfélként való fellépés kérdése merül fel. Ezekben az országokban a különbözõ oldalon álló felek általában nem ellenzik ha valaki a hivatalos ügyfél státuszát igényli. Ezekben az országokban vajon miért nem folyik heves harc a hivatalos ügyfél státuszának elnyeréséért? Valószínûleg azért, mert itt az államigazgatási jog nem tartalmaz alapvetõ eljárásjogi garanciákat a hivatalos ügyfél státusz esetén. Ezen kívül itt a bíró valamint a "jobban" érdekelt felek nem hivatalosan ellenõrizni tudják az állampolgári részvételre tett kísérleteket. Ha a hivatalos ügyfél státusz tényleges hatalmat testesítene meg, a joggyakorlat is fejlettebb lenne, mivel gyakran vitára kerülne sor erre vonatkozóan. Mivel azonban ez nem jelent tényleges befolyást vagy speciális jogokat, a hivatalos ügyfélként résztvevõ állampolgár nem jelent jelentõs segítséget sem az állampolgári részvétel területén. Ezekben az országokban a hivatalos ügyfél státusz talán egyetlen elõnye a fellebbezéshez való jog. Azonban a különféle intézményi buktatók miatt ez a jog is ritkán érvényesíthetõ.

A hivatalos ügyfelek különbözõ megfontolásból vonakodnak attól, hogy az államigazgatási döntéseket bíróságok elõtt megtámadják. Elõször is ez egy nagyon költséges és elhúzódó folyamat. Másodszor, ezen a területen nagyon kevés személynek van igazi tapasztalata. Még alapvetõbb ok azonban az, hogy az állampolgárok még nem hiszik el, hogy a bíróság egy valóban független intézménnyé alakult át, amely az alkotmányosságot és a jogrendet védi. Különösen a környezetvédelmi kérdések területén a bíróságok nem igazán képesek hatékony jogorvoslatot nyújtani. Néhány esetben a jogszabályok nevetségesen kis bírságtételeket tartalmaznak, vagy mérsékelt jogot biztosítanak esetleges kártérítések kiszabására, ami mind a bíróságok hatáskörét korlátozza. Végezetül, a bírósághoz fordulást az állampolgárok a játékszabályok megkerülésének vagy megszegésének tekintik. A legtöbb vitás kérdés olyan adminisztratív eljárások során kerül megoldásra, ahol a különbözõ állami szervek véleményéhez csak kiterjedt vizsgálat, sok levélírás és aktatologatás után lehet hozzájutni. A panaszosoktól elvárják, hogy pontosan betartsák ezt az eljárást, és elfogadják az érintett hatóságok végsõ döntéseit. Itt ismételten meg kell azonban jegyeznünk, hogy néhány országban létezik és jól mûködik az államigazgatási döntések elleni fellebbezések rendszere azonban még ezekben az országokban is ritkán kerül sor a végsõ bírósági ítéletek megfellebbezésére.

Alapvetõ gyakorlati akadályok is állnak azonban a hatékony állampolgári részvétel útjában. A szervezetek, különösen az állampolgári szervezetek megalakítására vonatkozó jogszabályok sok esetben teljesen elavultak. A valamilyen cél elérése érdekében szervezetbe tömörülni kívánó állampolgároknak, akik információhoz szeretnének jutni, és bejegyzett jogi személyként szeretnének részt venni a döntéshozatali eljárásban, a jelenlegi jogszabályok értelmében számos formális akadállyal kell megküzdeniük.

Az állampolgári részvételnek minimális követelményei vannak és azok széles körben értelmezhetõek. Éppen ezért a tényleges állampolgári részvétel mértéke a gyakorlatban nagy mértékben függ az adott ügyben érintett döntéshozó szervtõl. A megfigyelõk és szakemberek általános megállapítása szerint a gyakorlatban még nemigen létezik igazán hatékony állampolgári részvétel.