A politikai folyamat
Tóthné Nagy Magdolna
Hogyan vehetõ fel a kapcsolat a megválasztott képviselõk-kel egy parlamentáris törvényhozásban?
Az állampolgári részvétel közvetett formái
Egy demokratikus rendszerben az álllampolgárok számára nyitva áll az út a közhivatalnokok irodáihoz, így jogaik gyakorlásával befolyásolni tudják a döntéshozatali folyamatokat. Elviekben a közép- kelet-európai országok állampolgárainak is megvan ez a joguk. Jóllehet ez az állampolgári részvétel egyik legkézenfekvõbb eszköze, a régióban nincs hagyománya, és az állampolgárok ritkán élnek ezzel a lehetõséggel. A totalitárius rendszer évtizedei után az állampolgárok még nem szoktak hozzá ahhoz, hogy a választott képviselõk dolga az állampolgárok képviselete. Ez részben azért van így, mert túl kevés idõ telt még el ahhoz, hogy az állampolgárok meggyõzõ és kedvezõ tapasztalatokat gyûjthettek volna ezen a téren. Másrészt azért is van ez így, mert a polgárok általában nem veszik figyelembe az állampolgári részvétel lehetõségét, és azt sem tudják, hogyan közelítsék azt meg.
Az elsõ demokratikus választások idején az állampolgárok nem a politikusokra, hanem a pártokra és azok programjaira szavaztak. A közép- és kelet-európai régióban a politikai pártokat gyakran "proto-pártok"-nak is nevezik, mert nehéz õket úgy tekinteni, mint klasszikus politikai pártokat. Emiatt a választók elõször szembesülnek a választási kampányok be nem tartott ígéreteivel, és fennáll az a veszély, hogy a demokrácia iránti kezdeti lelkesedést közömbösség váltja fel.
Az állampolgárok és az állampolgári szervezetek a következõ célokat érhetik el a választott képviselõk útján:
- A parlamenti képviselõk minden külön jogi következmény nélkül felhívhatják az országgyûlés figyelmét egy bizonyos környezetvédelmi problémára úgy, hogy kérdéseket vagy interpellációt intéznek az ügyben illetékes kormányhivatalnokhoz.
- Információt kérhetnek egy adott környezetvédelmi kérdésrõl és ily módon kinyilváníthatják azt az igényt, hogy megvizsgálják azt.
- Javaslatok vagy ellenjavaslatok beterjesztésével a parlamenti bizottságok ülésein befolyásolhatják a jövõbeni környezetvédelmi döntéseket.
- Nyilvános meghallgatásokat vagy vitákat szervezhetnek a bizottsági ülések keretében, ily módon összehozhatják az érdekelt feleket és hozzájárulhatnak a környezetvédelmi probléma megoldásához.
Míg az elsõ két módszer inkább politikai jellegû, az utóbbi kettõ alapos szakértõi elõkészítést igényel. Ezeknek a lehetõségeknek az elõnyeit olyan állampolgári szervezetek vagy érdekvédelmi csoportok használhatják ki, amelyek jól szervezettek, és jó kapcsolataik vannak a választott képviselõkkel. Az akciókat maguk a parlamenti képviselõk is kezdeményezhetik, vagy az állampolgári szervezetek, más független csoporttal együttmûködve. Például 1992. március 3-4-én a magyar Országgyûlés nyilvános meghallgatást szervezett a környezetvédelmi törvény tervezetére vonatkozóan. A nyilvános meghallgatást az Országgyûlés környezetvédelmi bizottsága szervezte a Közép- és Kelet-Európai Regionális Környezetvédelmi Központtal (REC), valamint független magyar állampolgári szervezetekkel és szakértõkkel együttmûködve. A parlamenti bizottság tagjainak és az állampolgárok kérdéseire külföldi szakértõk, köztük a REC Jogalkotási Munkacsoportjának tagjai válaszoltak. A külföldi szakértõk felszólalása az Országgyûlés egyik hivatalos bizottságának nyilvános meghallgatásán történelmi példát teremtett Magyarországon, amely modellként szolgálhat a régió más országaiban is.
A parlamenti képviselõk közvetlen megkeresése és egy adott ügy támogatására való felkérésük esetén elképzelhetõ, hogy a "pártfegyelem" korlátozó tényezõ lehet. A parlamenti képviselõk elsõsorban olyan javaslatokat támogatnak, melyek összhangban vannak pártjuk politikiai érdekeivel. A jól mûködõ többpártrendszer elõnye azonban, hogy az állampolgároknak vagy állampolgári szervezeteknek lehetõségük van a választásra, és így olyan párthoz fordulhatnak, amely érdeklõdést mutat az adott ügy támogatása iránt. A közvetlenül választott képviselõk általában érzékenyebbek a választók véleményére, mint a pártlistáról bekerült parlamenti tagok.
A megválasztott képviselõk (parlamenti vagy önkormányzati képviselõk) pozíciójukból adódóan jogosultak arra, hogy bizonyos iratokat megvizsgáljanak, kérdéseket tegyenek fel, vagy magyarázatra tartsanak igényt. Egy választott képviselõ támogatása pozíciójától függõen nagyobb súlyt adhat a kezdeményezésnek. Helyi szinten az ügyeket sikeresebben képviselhetik, és a "pártfegyelem" sem köti a kezüket annyira (falugyûlés, önkormányzati találkozók, stb.).
A választott képviselõk kötelezettségei
Közép- és Kelet-Európában a választott képviselõk kötelezettségei nincsenek jogilag szabályozva. Léteznek azonban íratlan törvények, amelyek hagyományosan megkövetelik a választott képviselõtõl, hogy idõnként tájékoztassa választóit tevékenységérõl. Ha a képviselõ elmulasztja ezt, azt jelzi, hogy nincs kapcsolatban választóival, így az állampolgároknak személyesen kell érintkezésbe lépni vele, hogy támogatását kérjék. Közép- és Kelet-Európában gyakorlatilag nem létezik közvetlen mechanizmus a választott képviselõ leváltására. Ez csak akkor történhet meg, ha a képviselõ bûntényt követ el és ennek következtében a parlament tisztségébõl felmenti. A politikai stabilitás megõrzése érdekében ezekben az országokban a választott képviselõ megbízása akkor szûnik meg, ha lemond tisztségérõl. A nyilvánosság és a média fontos szerepet játszhatnak annak ellenõrzésében, hogy a választott képviselõ minden esetben felelõsségteljesen és etikusan jár el. A média és a szavazók végsõ soron elérhetik egy nem megfelelõen dolgozó képviselõ lemondatását. Azonban a közép- és kelet-európai térség politikai kultúrájában ez nem általánosan elfogadott gyakorlat. A választott képviselõk még nem értik pontosan, hogy ha nem képesek úgy eljárni, mint szavazóik érdekeinek képviselõi, az elkövetkezõ választások során könnyen ellenük szavazhatnak majd. Néhány közép- és kelet-európai ország már tapasztalta vagy hamarosan tapasztalni fogja, hogy a második szabad választások alkalmával az állampolgárok és az állampolgári szervezetek egyre inkább tudatában lesznek az erre vonatkozó hatalmuknak, amely bizony erõs fegyver lehet a kezükben.
Az állampolgári részvétel közvetlen formái
Néhány országban az állampolgárok jogosultak arra, hogy népszavazást hívjanak össze. Jóllehet ez a jog még nem szerepel a térség minden országának jogrendjében, a legtöbbjükben az állampolgárok élhetnek ezzel a lehetõséggel. A jogszabályok általában elõírják, hogy amennyiben egy kezdeményezést bizonyos számú aláírással támogatnak, népszavazást kell kiírni. Szlovéniában például, ha 40000 aláírás összegyûlik egy olyan ügyben, ami törvényi szabályozás tárgya, a népszavazás összehívása kötelezõ. A legalább 5000 szavazó által támogatott kérelmet a Nemzetgyûlésben mérlegelni kell. Sok közép- és kelet-európai országban már létezik az Alkotmánybíróság intézménye. Az állampolgároknak meghatározott esetben lehetõségük van arra, hogy az alkotmánybírósághoz forduljanak, amennyiben egy jogszabály vagy államigazgatási tevékenység alkotmányellenes. Ez a lehetõség alkalmanként felhasználható környezetvédelmi kérdések esetén is, különösen akkor, ha az adott ország alkotmánya tartalmazza az egészséges környezethez való jogot. Horvátországban, Magyarországon, Lengyelországban és Romániában már létezik az ombudsman intézménye is, ahová az emberi és alkotmányos jogok megsértése esetén megoldásért szintén fordulni lehet. Néhány más országban azt tervezik, hogy külön környezetvédelemmel foglalkozó ombudsmant neveznek ki. A már Európa Tanács-tag közép- és kelet-európai országok állampolgárainak joguk van arra is, hogy az Európai Közösség Strasbourgban mûködõ Emberi Jogi Bizottságához forduljanak.
A parlament és a kormányzati tisztviselõk kapcsolata és kötelezettségei
A parlament ellenõrzi a kormány munkáját, ennek folytán ugyancsak joga van beszámolót kérni a kormányzati tisztségviselõk munkájáról, tehát a környezetvédelemmel foglalkozó tisztségviselõk munkájáról is. A számonkérés általános formái: kérdések, interpellációk, parlamenti bizottságok elõtti meghallgatások. A régióban végbement demokratikus változások elõtt ezekre az akciókra nem volt lehetõség, a jelenlegi rendszerekben azonban alkalmazásuk egyre terjed. Például Magyarországon az elõzõ kormány egyik környezetvédelmi miniszterét a parlamenti bizottság felkérte, hogy rendszeresen számoljon be különbözõ környezetvédelmi kérdések és problémák (pl. a környezetvédelmi jogszabályok kialakítása) alakulásáról. A beszámolókat a bizottság elfogadhatatlannak minõsítette és néhány elemzõ úgy vélte, hogy ez is hozzájárult a miniszter felmentéséhez (bár ezt hivatalosan soha nem ismerték el).
A parlamenti intézmények szerepe és tevékenysége minden ország esetében más és más, az adott ország hagyományaitól és politikai fejlõdésétõl függ. Néhány országban a környezetvédelemmel foglalkozó bizottság tagjai együtt dolgoznak a környezet javítása érdekében, teljesen függetlenül attól, hogy ki milyen párthoz tartozik. Néhány országban éppen ellenkezõleg, a politikai érdekek gyakran befolyásolják a környezetvédelmi ügyek kimenetelét.
A köztisztviselõ fogalma a közép- és kelet-európai országokban
A közvélemény nem úgy tekint a köztisztviselõkre, mint a közjó és a közös érdekek képviselõire, hanem mint a hatalmukkal visszaélõ bürokratákra, akiknek az állampolgárok felé jogaik vannak ugyan, kötelezettségeik azonban nincsenek. Néhány országban a korrupt bürokráciának ez a fajtája még mindig nagy mértékben létezik. Az elõzõ rendszerben a hivatalnokok kiválasztásának legfontosabb kritériuma a politikai lojalitás volt, a szakértelem csak másodlagos fontossággal bírt. Ez a gyakorlat napjainkra csak annyiban változott, hogy a politikai lojalitás az adott párthoz való lojalitást jelenti. Ez a felfogás lassan változik ugyan, de még sok idõre van szükség ahhoz, hogy egy újfajta, modern közszolgálati rendszer épüljön ki.
Az állampolgári részvétel politikai akadályai
Minden közép- és kelet-európai országra jellemzõ, hogy:
- a környezetvédelmi kérdéseket nem fontosságuknak megfelelõen tárgyalják,
- a környezetvédelmi problémák nincsenek a politikai élet napirendjének legfontosabb ügyei között, és
- a környezetvédelmi adminisztráció pozíciója igen gyenge a kormányzaton belül.
A régió országainak környezetvédelmi minisztériumainak politikai támogatásra van szüksége az állampolgárok és az állampolgári szervezetek részérõl annak érdekében, hogy képesek legyenek nyomást gyakorolni a környezet állapotának javítására. A kormányzaton belül és kívül egyaránt szükség van egy "zöld lobbi" létrehozására azért, hogy a környezetvédelmi problémák területén elõre tudjunk haladni. Még nem általánosan elfogadott szükségszerûség, hogy a környezetvédelmi politikának vagy stratégiának nemzeti konszenzuson kell alapulnia, és ehhez minimális politikai kompromisszum is szükségeltetik. Az állampolgároknak, állampolgári szervezeteknek, és más érdekképviseleti csoportoknak egyesíteniük kell erõiket a kellõ befolyás érdekében. Ez azt jelenti, hogy ezeknek a csoportoknak együtt kell dolgozni a választott tisztségviselõkkel, és a különbözõ politikai pártokkal annak érdekében, hogy támogatásukat elnyerjék. Erõs lobbizásra, koalíciók és politikai szövetségek valamint egyéb együttmûködési formák kialakítására van szükség. Jóllehet ez az együttmûködés rengeteg elõnnyel járhat, a közép- és kelet-európai országokban még nem ismerték fel ezeket. Sajnos vannak olyan érdekcsoportok, melyek a környezetvédelem rovására befolyásolják a döntéshozatali folyamatot (pl. az energia-lobbi, beleértve az atom-lobbit és a szennyezõ technológiák importõreit). A minél jobb eredmények elérése érdekében a zöld mozgalmaknak magasabb színvonalú szervezettségre van szükségük, speciális stratégiát kellene kidolgozniuk az állampolgárok támogatásának elnyerésére, és egy fontossági listát kellene összeállítani a legfontosabb stratégiai kérdésekrõl.
A régió országaiban az állampolgárok tudatosságának foka a környezetvédelmi kérdésekre vonatkozóan jelentõs különbségeket mutat. Míg bizonyos országokban (Lengyelország, Cseh Köztársaság, Magyarország, Szlovénia) ez viszonylag magas fokon áll, néhány országban a történelmi, politikai és gazdasági fejlõdés miatt sokkal alacsonyabb ez a tudatossági szint. Ezen a területen a jelenleg érvényesülõ politikai, társadalmi és gazdasági irányvonalak nem támogatják a kedvezõ változásokat. Éppen ellenkezõleg: a gazdasági válság és a növekvõ munkanélküliség eredményeképpen a térség a gazdasági túlélés alapvetõ problémájával küszködik. Néhány országban még rosszabb a helyzet: az emberek ésszerûtlen háborútól, etnikai konfliktusoktól, és vérontástól szenvednek. Ilyen körülmények között teljesen érthetõ, hogy az állampolgárok többsége számára a környezetvédelmi problémák miért nem elsõdlegesek, hacsak a környezeti károk közvetlenül és súlyosan nem érintik õket.
Egy másik akadályozó tényezõ a környezetvédelmi célokra szánt pénzügyi eszközök hiánya, ideértve az állampolgári részvétel és a környezetvédelmi nevelés pénzügyi támogatását is. Általánosan felhozott érv a környezetvédelmi alapok képzése ellen az, hogy jelenleg a gazdasági fejlõdés a legfontosabb feladat azért, hogy késõbb fedezni lehessen a környezetvédelmi célok finanszírozási igényét. Az állampolgároknak, állampolgári szervezeteknek és egyéb érdekcsoportoknak sürgetniük kellene a környezetvédelmi célokra szánt alapok képzését már meglevõ vagy akár jövõbeli forrásokból. Arra kell rámutatniuk, hogy a környezetvédelemre költött összegek milyen mértékben támogatják a gazdasági fejlõdést és hogy a fenntartható fejlõdés a társadalom egészének létfeltételeit javítja. Számos országban speciális alapokat hoznak létre a környezet javításának finanszírozására, és alapokat kell majd biztosítani az állampolgári részvétel erõsítésére is.
REC * PUBLIKÁCIÓK * ÁLLAMPOLGÁRI RÉSZVÉTEL A KÖRNYEZETVÉDELMI DÖNTÉSHOZATALBAN *
AZ ÁLLAMPOLGÁRI RÉSZVÉTEL ESZKÖZÉNEK ALKALMAZÁSA *
AZ ÁLLAMPOLGÁRI RÉSZVÉTEL A KÖZÉP- ÉS KELET- EURÓPÁBAN
