Definíciós problémák és a jelenlegi helyzet

"Mit ér a legtökéletesebb tudományos megoldás, ha senkit sem boldogít?" - Gomicsij Potyemkin, 1984.

Ez az a dilemma, amellyel Közép- és Kelet-Európában a döntéshozóknak a II. világháborút követõen egészen a legutóbbi idõkig meg kellett birkózniuk. A kelet-európai országokban senki nem kérdõjelezheti meg a pusztító háború után indult infrastukturális újjáépítés vívmányait, amelynek során embermilliók alapvetõ életfeltételeit biztosították és nem engedték felszínre kerülni a mélyen gyökerezõ nacionalista konfliktusokat. A népet a nehéz idõkön átvezetõ vezetõk azonban nem tudtak hasonló eredményeket felmutatni. Ellentétben a marxizmus-leninizmus ideológiájával, amely a nép akaratának szinte spontán megvalósulásáról írt, ezek a népvezetõk zsarolással, megfélemlítéssel és erõszakkal kényszerítették rá a "nép akaratát" magára a népre. Mi romolhatott el? A tudomány területén gyakran elõforduló jelenség áldozataivá váltak - meghamisították a gyakorlat által mutatott eredményeket - annak érdekében, hogy a kívánt célt elérjék. Amennyiben a kommunista elmélet jól mûködik, e radikális társadalmi kísérlet eredményei jelentõs kihívást jelentettek volna a hatalmon levõk számára; egészen röviden: elfogadhatatlanok lettek volna számukra. Így - bár valóságos eredményeket értek el korábban elképzelheteten módon - a rendszer tettetett helyzeteket, bûnbakokat és megaláztatásokat produkált annak érdekében, hogy a hatalmon levõk status quo-ja megmaradjon. Az állampolgárok egyre jobban érezték a rendszer rettentõ kétszínûségét, s kezdték a döntéshozatali eljárásokat úgy tekinteni, mintha már önmagukban is gyanúsak lennének, tekintet nélkül arra, hogy a szocializmus tana által javasolt megoldások gyakran ésszerûnek tûntek. Miután a régió legerõsebb országa átélte a peresztrojka földrengésszerû változását és megtörtént a csernobili nukleáris katasztrófa is, az ideológia annyira elvesztette hitelét, hogy az állampolgárok még a lehetõségét is kizárták annak, hogy a döntéseket elfogadják: az állami apparátus alól kicsúszott a talaj. Úgy is mondhatnánk, hogy az eszköz szabotálta a célt.

Nyugaton egy teljesen más rendszer alakult ki a háború után, ami ennek ellenére a hatvanas években hasonló ellenállásba ütközött. A kelet-európai rezsim módszereire emlékeztetõ zsarolás, megfélemlítés és erõszak eszközeit ebben az idõben a nyugati rendszer is alkalmazta polgárai ellen. De annak eredményeképpen, hogy a Nyugat társadalma mélyen hitt mind az alapvetõ emberi jogokban, a becsületben, a törvényességben, az individualizmusban, a hatóságok felelõsségrevonásának gyakorlatában, mind pedig valami olyan alapvetõ dologban, mint a nép maga, a Nyugat, és különösen az Egyesüt Államok a megnyilvánuló erõszakra a társadalmi szabályok megváltoztatásával válaszolt. Olyan jogi eljárásokat és gyakorlatot fejlesztett ki, amely a döntéshozatali eljárások során szerephez juttatta az állampolgárokat is. Az eredmény ugyan felemás, és még nem tökéletes, de mégis érdemes figyelembe venni egyfajta kísérletezésként a szembenálló társadalmi érdekek egyeztetését célul tûzõ intézmények kialakítására vonatkozóan.

Hagyományos geopolitikai helyzetüknél fogva Közép- és Kelet-Európa országai a két rendszer közé ékelõdtek, és jelenleg kötéltáncot járnak. Azokat az országokat, ahol egyaránt léteznek a polgári és szocialista társadalom hagyományai, kívülrõl és belülrõl ható erõk olyan új intézmények meghonosítására kényszerítenek, melyek segítségével kialakíthatók a nyitott társadalom, a piacgazdaság és az állampolgárok részvételét biztosító demokrácia feltételei. Ugyanakkor a régió országainak vezetõi, akik az új eszmék területén még tapasztalatlanok most tanulják, hogy az ingát nem szabad hagyni túl messzire kilengeni a gyors, és így robbanásveszéllyel fenyegetõ változások irányába. A Lengyelországban, Litvániában és Oroszországban a közelmúltban lezajlott parlamenti választások a legnyilvánvalóbb példái annak, hogy milyen reakciót vált ki az arany középútról való letérés. Európa többi részén a mély és elhúzódó recesszió termékeny táptalajt nyújt mind a bal, mind pedig a jobboldali szélsõséges csoportok számára, s ez a hatás kelet felé terjeszkedik. A világszerte felszínen levõ feszültségek középpontjában a korábbi Jugoszlávia területén évek óta parázsló háború áll. Jelenleg úgy tûnik, hogy ez a krízis még egy jó ideig nem fog kikerülni az érdeklõdés fókuszából.

A régió országai egymástól olyan mértékben különböznek, amennyire csak különbözõ történelmük, kultúrális hagyományaik és etnikai megosztottságuk lehetõvé teszi. Éppen ezért meglepõ, hogy jövõjét nagyjából minden ország hasonlóan vázolja fel: belépés az Európai Unióba és az Európai Tanácsba, nyugati biztonsági garanciák, piacgazdaság, alkotmányosság és a jogállamiság. Az átalakulás útjai azonban - már ahol a gyorsan pergõ események közepette valóban beszélhetünk átalakulásról - mindegyik nemzet esetében teljesen egyediek. Az állampolgári részvétel fogalmának bizonyos tartalma, elsõsorban az alapvetõ emberi jogokra vonatkozó követelmények területén, szükségképpen egy lépést jelent elõre ezen az úton. Csakúgy, mint Nyugat-Európában, a környezetvédelem a közép- és kelet-európai régióban is nagymértékben elõsegíti az állampolgári részvétel kialakulását. Amennyire más és más ezeknek az országoknak a környezetvédelmi és politikai-kultúrális helyzete, olyannyira különbözõek azok a problémák is, amelyekkel a hatékony állampolgári részvételi eljárások meghonosítása során szembe kell nézniük. Ennek ellenére van mód általánosításra is.

Az elsõ és legnyilvánvalóbb probléma az "állampolgár" fogalmi meghatározásának hiánya. A legtöbb vitában, amely az állampolgári részvétel intézményesítésével foglalkozik egy adott jogrendszer feltételei mellett, ez a probléma túl könnyen elsikkad. Csak akkor válik nyilvánvalóvá, amikor a megbeszélések végéhez közeledve már úgy tûnik, hogy minden kérdésben megegyeztünk, ám egyszer csak valamelyik fontos résztvevõ felteszi az elkerülhetetlen kérdést: "De hogyan lehet megakadályozni azt, hogy a hozzá nem értõ emberek is hozzászóljanak az adott ügyhöz?" A vita Nyugat-Európában sem ismeretlen. Itt, ahol az angol-amerikai álláspont nincs tökéletes összhangban az Európában érvényesülõ polgári tradíciókkal, a vita lényegében arról szól, hogy az állampolgári részvétel az egyéni jogok gyakorlásának mechanizmusa-e vagy pedig a kormányzat mûködtetésének egyik eszköze. Ha jobban megközelítjük a vita gyökerét, felmerül az a kérdés, hogy a helyi problémák megoldása során vajon össze lehet-e hasonlítani az ott lakó, s az alapvetõ emberi érdekekkel rendelkezõ polgárok véleményét az európai egyetemeken szigorúan képzett, magas fokon szakosodott szakemberek véleményével. Európa országainak még túl kell esni az Egyesült Államokban jelenleg folyamatban levõ vitákon, amelyeknek tárgya az európaközpontú fejlõdés, az akadémikus rövidlátás, a status quo megerõsödése (avagy a radikális reformisták elleni antiterrorizmus), valamint az esetleges igazságtalanságok a tanárok és diákok kiválasztása során. Következésképpen nehéz megcáfolni azt a feltételezést, hogy a képzett szakemberek és az úgynevezett szakértõk állításai érvényesebbek, mint a laikusoké. A régió visszatérõ témája a "jó" és "rossz" állampolgári vélemény közötti különbség meghatározása. Egy jó érvvel rendelkezõ laikusnak bizony rá kell jönnie arra, hogy rengeteg akadályt kell leküzdenie azért, hogy meghallgassák, míg egy jó politikai kapcsolatokkal és egyetemi diplomával rendelkezõ, esetleg alacsonyabb kvalitású egyénnek elég, ha csak suttog.

Bizonyos országokban a reformokat az angol-amerikai jogi hagyományokra lehet alapozni. Macedóniában például, ahol a népesség vallási, etnikai, szociogazdasági, és nyelvi szempontból is erõsen megosztott, néhány jogi szakértõ meg van gyõzõdve arról, hogy az alkalmazott polgári jogrendszer az ország számára nem megfelelõ. Úgy gondolják, hogy ott, ahol ennyire sokféle civilizáció él együtt, a társadalom szembenálló érdekeinek egyeztetése érdekében egy rugalmasabb, kevésbé monolitikus döntéshozatali eljárásra van szükség, amely különbözik az Európában érvényesülõ fõ irányzattól. Egy ilyen típusú társadalomban jelentõs jogokat kell biztosítani az állampolgároknak, korlátozni kell a hatóságok hatalmát, méltányos, és a vitákat lehetõvé tevõ eljárásokat kell kialakítani. Ezeknek a követelményeknek a teljesítése reményt adhat arra, hogy elkerüljék azokat a katasztrófákat, amelyeket a korábbi Jugoszlávia megosztott népességû köztársaságai elszenvedtek.

Még jelentõsebb probléma azonban az állampolgári részvétel rendszerét alkalmazó demokratikus hagyományok hiánya. Ez a probléma egyszerûbben úgy fogalmazható meg, hogy a szólásszabadság és a gyülekezési szabadság, mint alkotmányos jogok gyakorlása nem általános. Annak ellenére, hogy az elmúlt 50 évben készített filmek komolyan elkötelezett munkásokat ábrázolnak, akik demokratikus jogaikkal élve különféle kezdeményezésekkel állnak elõ a munkahelyükön tapasztalható visszásságok megszüntetésére, sem a környezetvédelmi kérdésekben érdekelt állampolgárok, sem pedig a döntéshozás felelõsségével felruházott hivatalnokok nincsenek hozzászokva egy adott probléma olyan megoldásához, amelynek során több résztvevõ véleményét hallgatják meg és így többféle érdeket vesznek figyelembe. A közelmúltban ugyan különbözõ bizottságokban, küldöttségekben, szervezetekben és gyûléseken szó volt az állampolgári részvetelrõl, a konszenzust mégis minden esetben az eltérõ vélemények kifüstölésével érték el. Mivel kizárólag egyféle ideológiai megoldás volt egy adott problémára, nem volt szükség a konszenzusra, csupán a másképp gondolkodókat kellett meggyõzni. Ez a felfogás tovább él. Az állampolgárok számára a valóság azt mutatja, hogy fölösleges kinyilvánítani a véleményüket, hiszen úgysincs remény arra, hogy meghallgassák õket. Az a kevés állampolgár, aki igenis megpróbálkozik a részvétellel csak szálka a döntéshozók szemében. Egy kifejezõ példa erre Románia egyik nagyobb városának az esete, ahol a polgármester többször kijelentette, hogy az "állampolgári szervezetek", melyek a kormányzattól függetlenül mûködnek, "kormányellenes" szervezetek. Számos környezetvédõ úgy véli, hogy a kormányzati hatóságokkal folytatott párbeszéd nem más, mint barátkozás az ellenséggel.

A közelmúlt egy másik öröksége az össztársadalmi tagadás. Napjainkban a régió jogi szakértõi és tudósai a megelõzõ rendszerek gondolkodásmódját "utópikus"-nak mondják. Annak idején elképzelhetetlen volt azt állítani, hogy a rendszer súlyos hiányosságokkal küszködik, mivel egy elem eltávolítása a rendszerbõl a társadalom egész építményének összeomlásával fenyegetett. Éppen ezért környezetvédelmi problémák egyszerûen nem léteztek, vagy legalábbis nem voltak felismerhetõek annak ellenére, hogy rendkívül sok tény bizonyította ennek az ellenkezõjét. Ez a kemény vonal az 1980-as évek folyamán - a peresztrojka és Csernobil után - természetesen jelentõsen lágyulni kezdett. Itt azt is meg kell jegyezni, hogy néhány országban már korábban is hozzákezdtek a környezetvédelmi problémák becsületes feltárásához. A hatóságok széleskörû tagadása a környezetvédelem katasztrofális helyzetére vonatkozóan a társadalom minden rétegére káros hatást gyakorolt. Szélsõséges esetekben, amikor a hatalom úgy vélte, hogy a polgárok túl sok figyelmet fordítanak a rendszer hiányosságainak feltárására, szigorú büntetésnek vetették õket alá - a kritika gyakorlásának ijesztõ következménye nyilvánvaló volt. Mégis, az állampolgári részvétel elhallgattatására irányuló akciók furcsán és banális módon mûködtek. Egy jogász számára, aki a könyvekben leírt és a valóságban ténylegesen alkalmazott jogszabályok elképesztõ különbözõségén tûnõdik, az államigazgatási törvény egy kicsiny részlete is kifejezõ példa lehet. Még azokon a területeken is, ahol a jogszabályok elõírták a környezetvédelmi megfontolások figyelembevételét a tervezés során, a tagadás politikája egyszerûen lehetetlenné tette az állampolgári részvételt a jóváhagyási eljárások során. Ennek fõ oka az volt, hogy a környezetvédelmi problémák hivatalos elismerésének hiányában az állampolgár jogi érdekeltségét nem tudta bizonyítani. Bizonyított jogi érdekeltség nélkül viszont képtelen volt információt igényelni és beszerezni vagy akár a végsõ döntést megfellebbezni. Az államigazgatási jogban ez a felfogás a mai napig is él, és talán ez a legfontosabb területek egyike, ahol komoly reformokra van szükség.

A közép- és kelet-európai országokban nagy igény mutatkozik a mindenre kiterjedõ és idõszerû tájékoztatás iránt, amely hatékony állampolgári részvétel esetében egyszerûen nélkülözhetetlen. Ez rávilágít az állampolgári részvételt alkalmazó demokrácia kialakításának egyik buktatójára. A régió több országában napjaink legfontosabb vitáinak egyike az információk ellenõrzésérõl és hozzáférhetõségérõl folyik. A politikai széljárás változásától fenyegetve a kormányok az információáramlás ellenõrzésén keresztül kapaszkodnak a hatalomba. Az elmúlt hónapokban (1994. tavaszán) Magyarországon és Albániában tettek lépéseket a hatalmon levõ kormány véleményével ellentétes hangok elhallgattatására. Így Albániában betiltották a kormányzatról kritikusan író sajtóközleményeket, Magyarországon pedig a kormánypárti erõk vezényletével megtisztították a rádiót az ellenzékkel szimpatizáló elemektõl. Az biztos, hogy a központi tervezés idõszakában a kormányzat valóban jobban tudta az állampolgároknál, hogy mi történik, hiszen az összes információ a birtokában volt és azt nem adta ki. Természetesen az átlagpolgár ekkor nehezen érezhette úgy, hogy segíthet a kormányzatnak a szükséges információk beszerzésében és a minél ésszerûbb döntések meghozatalában. De mivel az összerakós kép egyre több eleme hullott ki a központi ellenõrzés hatáskörébõl és került az egymástól rendkívül különbözõ érdekeket képviselõ magánszereplõk kezébe, egyre anakronisztikusabbá válik az az elképzelés, hogy a központi hatóságok az állampolgárok segítsége nélkül irányítani tudják az egész gazdaságot. Egy Nyugat-Európából jött megfigyelõ a hatóságok félelmét az állampolgári részvételtõl nagyon találóan ahhoz hasonlította, mint amikor "valaki attól fél, hogy megégeti az ujját a hideg vízben". A döntéshozatali eljárásban való hatékony részvételhez szükséges információk beszerzése ugyanakkor továbbra sem könnyû az állampolgárok számára. Így aztán nehéz felhalmozni a részvétel során elért sikereket, pedig ez fontos lenne az információáramlás szabadsága és az állampolgári részvétel rendszerét alkalmazó demokrácia kialakítása elõtt tornyosuló falak ledöntésében.

Az állampolgári részvételt alkalmazó demokrácia hagyományain kívül hiányzik még a tisztességes, szakértõ és független bíróság által érvényesített jogszabályok tekintélyének a hagyománya is. Következésképpen az állampolgárok még akkor sem alkalmazzák szívesen az állampolgári részvétel jogi mechanizmusait, ha az ilyen típusú mechanizmust a jogszabályok biztosítják. Néhány ország közvéleményében naiv várakozások élnek az állampolgári részvételt illetõen - az emberek elmennek szavazni a választásokon, aztán várják a csodát. Az a néhány polgár, akik az elõzõ rendszerben széleskörû tapasztalatokat szereztek az ellenzéki lét és a tiltakozások területén, többé már nem kívülálló, mert bekapcsolódott a politikai életbe. Így az a furcsa helyzet állt elõ, hogy az állampolgárok fennmaradó csoportjának kevesebb tapasztalata van az állampolgári részvétel területén, mint saját vezetõinek. Határozottan kevés azoknak az állampolgároknak a száma, akik hajlandóak lennének aktívan ellenõrzést gyakorolni a megválasztott képviselõk fölött. Ez a visszás felfogás az egyén szerepérõl az állampolgári részvételt alkalmazó demokráciákban remélhetõleg az idõ múlásával meg fog változni.

Az új intézmények iránti bizalmat is gondosan ki kell építeni. Az ezen a területen létezõ régi álláspontok tolerálása idõt vesz igénybe és gyakorlatot is igényel. Az elsõ logikus lépés maguknak az intézményeknek a kialakítása. A Szlovén Köztársaság alkotmánya, például 1991-ben, a függetlenség kikiáltásának évében született. Amint azt egy szlovén jogi szakértõ megjegyezte, az azóta eltelt nagyon rövid idõ arra volt csak elég, hogy elfogadják azokat a legalapvetõbb jogszabályokat, amelyek a független állam mûködését biztosítják. Így a külpolitika, a nemzetbiztonság, a jóvátétel, a privatizáció és az országos szintû államigazgatás kiépítésének kérdései elsõbbséget élveztek a természet- és környezetvédelem, az átalakulás hatásainak korrigálása és a helyi döntéshozás kérdései elõtt.

Ami a pozitív hatásokat illeti, a régióban hatalmas mértékû decentralizációs hullám tapasztalható, melynek során a helyi szintû ügyek irányítása visszakerül a legjobban érintettekhez. Jóllehet sok esetben a régi idõk pártfunkcionáriusai az új rendszerben is megtartották hatalmukat, az új önkormányzati törvények alapján létrehozott helyi kormányzatok többségében a helyi polgárok érdekeit kell képviselniük. A változások lendületének, és a helyi, becsületes, keményen dolgozó fiatal államigazgatási alkalmazottaknak köszönhetõen kialakult már egy valóságos állampolgári részvétel, melynek során ezek a közszolgálati alkalmazottak figyelembe veszik a polgárok érdekeit, a polgárok viszont segítenek az alkalmazottaknak munkájuk minél tökéletesebb elsajátításában. A közszolgálati tisztviselõknek ez az új generációja mindenkinél jobban felismeri a régi és az új eljárások közötti óriási különbséget. A régi rendszerben az eljárások nem minden esetben voltak szabályszerûek, s a konszenzus az állampolgárok "nevelése" és tájékoztatása eredményekeppen született meg, amely egyértelmûen a vezetõ párt irányvonalát követte. Az új rendszer eljárásai éppen ellenkezõleg szigorúan szabályszerûek, figyelembe veszik a társadalom sokszínûségét, és jobban fel tudják oldani az egymásnak feszülõ érdekeket az egyre bonyolultabbá váló világban.

Végezetül magukat a döntéshozókat az eddig említett problémákkal és jellemzõkkel szorosan egybefonódva kell vizsgálnunk. A döntéshozók napjainkban még mindig úgy gondolkodnak, mint a paternalisztikus állam funkcionáriusai. Ezért az állampolgárokkal szemben leereszkedõen viselkednek, és egyszerûen lehetetlen õket számon kérni. A reformok növekvõ intézményesítése során az egész régióban egyre inkább megjelentek a "köztisztviselõk". Az átalakulásnak ez a jellemzõ folyamata erõsödni fog egészen addig, amíg az állampolgárok csupán adófizetõknek érzik magukat, nem pedig a kormányzattal párbeszédben álló egyéneknek. Ennek következtében a bürokráciának egy új szerepe fog szép lassan kialakulni. A nevelés, tájékoztatás, és a szükséges feltételek biztosításának segítségével ki fog alakulni az állampolgári részvétel egy teljeskörû, becsületes és nyílt rendszere. Ez a rendszer pedig meg fogja teremteni a szabad információáramlást, mely információk politikai tartalmának súlya a minimálisra fog csökkenni.

"Az egész közösséget megpróbáljuk bevonni az eljárásba", - mondta egy döntéshozó, akinek az volt a feladata, hogy egy területfelhasználási terv megvalósítása során alkalmazza az állampolgári részvétel követelményeit. Ez jól tükrözi a következõ problémát: ha egy folyamatot teljesen a hatóságokra bízunk, ahelyett, hogy az állampolgári részvételt egy olyan jogként kezelnénk, ami bíróság által kikényszeríthetõ, az addig rejtve maradt társadalmi érdekek beszivároghatnak. Az alapvetõ emberi jogok kérdésén túlmenõen a modern állampolgári részvételt alkalmazó demokráciák jogainak és kötelességeinek mechanizmusai ma már a társadalom erõsödõ sokféleségét is figyelembe veszik. Bármit is tartogat a jövõ a jelenlegi politikai, gazdasági és ideológiai megkülönböztetések területén (feltéve, ha a nacionalizmust ellenõrzésünk alatt tudjuk tartani), teljesen nyilvánvaló, hogy a különbözõ nemzetek egy egyre inkább világméretû közösség tagjai lesznek, melyek különbözõ érdekeit össze kell egyeztetni. Fel kell ismerni, hogy a régi módszerek és értékek erre már nem lesznek alkalmasak.